특별검사제 어떻게 가능한가

검찰권 독립과 국민적 사법참여가 살 길이다



이정운 참여민주사회를 위한 시민연대 공익소송센터 간사



미국의 특별검사는 클린턴의 1978년 당시 잘못을 끄집어내 단죄했고

일본의 특떨검사는 가네마루 신같은 자민당 제1거두를 수사험으로써 자민당의 몰락에 일조했다.

우리 검찰은 얼마전 5.18 광주민주화운동 피고소인들에 대해 불기소 처분을 했다..

전형적인 정치권 눈치보기라는 비판과 함께 특검사제를 도입해 재수사해야 한다는 목소리가 높다.



검찰은 국가의 형벌권을 실현하는 중추적인 기구다. 그말은 검찰이 공익의 입장에서 범죄를 수사하고 공소를제기,유지하며 형벌의 집행까지를 담당함으로써 한 나라의 부정과 불의를 타파하고 공동체의 방향성을 제시하는 조타수의 노릇을 하는데 그 역할이 있다는 말이다. 따라서 검찰권은 특정집단이나 국가권력에 예속되지 않아야 한다. 권력에 예속된 ·검찰은 파쇼화되고, 결국 한 나라의 사법적 정의를 파탄시킨다.

그러나 최근의 사건들에서 국민은 심각한 우려를 느끼지 않을 수 없다. 검찰은 이미 특정집단과 국가권력에예속되어 파쇼화되어 있는 것이 아닌가. 검찰의 독립성과 증립성. 공정성은 이미 땅에 떨어졌다.한 잡지에서 동화은행 비자금 사건의 검사였던 함승희 변호사가 수사 당시 정치권력의 압력에 의해 사건을 축소. 은폐했다고 말함으로써 검찰의 현주소를 적나라하게 드러냈다. 뿐이랴. 수서비리. 율곡비리. 슬롯머신 사건 등의 수사에도 많은 의혹이 모아지고 있다. 그런데,검찰이 지난 7월 말에는 광주민주화운동 관련 고소 고발건에 대해 '공소권 없음' 이라며 불기소 처분함으로써 국민의 실망과 분노를 유례없이 고조시켰다. 성공한 쿠데타는 처벌할 수 없다며 아예 기소조차 하지 않음으로써 결국 결국 수천명의 민간인을 살상하고. 민주주의를 짓밟았으며, 헌정을 중단하고. 총칼로 정권을 찬탈한 전두환, 노태우 두 전직 대통령을 비룻한 피고소인 35명에 대해 실정법상의 사법적 면죄부를 주고. 법적 판단을 할 수 있는 검찰권을 스스로 포기한 셈이다..

검찰의 독릴성을 위한 여러가지 장치들

정치권력이 특히 부패한 권력이 검찰을 자신의 수중에 두고자 하는 것은 너무나도 당연한 일이다. 때문에 서구의 여러 나라는 검찰의 독립성을 확보하는 제도적 방안을 마련하고, 정상적인 조직 외에 특별검사제를 설치하는 방안을 강구해왔다

독일은 기소법정주의를 채택하고 있다. 독일검찰은 경미한 범죄에 대해서만 기소유예의 권한을 갖고 있을

뿐 대개의 사건을 기소해야 한다. 경범죄의 일부에 대해서는 피해자가 검사가 되어 가해자를 직접소추 할 수도 있다.

영국의 경우에는 기소권이 공공단체와 공무원을 포함해 국민 모두에게 개방돼 있다. 물론 대개의 소추는 경찰과 검사에 의해 이뤄지고 있지만 사인소추제도를 공공기관의 직무유기. 차별대우 불공정행위 부정부패 방지를 위해 헌법상의 권리로 인정하고 있다.

일본은 부리나라 처럼 기소독점주의와 기소편의주의가 모두 인정된다. 하지만 '검찰심사회' 라는 독특한 제도가 있어서 검사의 불기소처분에 대해 일반국민이 그 타당성 여부를 심사할 수 있다. 그 결과가 특별한 구속력을 갖진 않지만 검찰은 그 결정을 존중한다미국은 검사가 부당하게 불기소처분을 내릴 경우 일반시민들로 구성된 '기소배심제도(러배심)'를 통해 수사후 재판에 넘길 수 있다 배심원들은 피의자의 혐의에 상당한 이유가 있다고 인정하면 기소한다 미국은 이 배심원제도를 통해 국민의 직접적인 사법권에의 참여를 인정하고 있다 게다가 미국은 특별검사제 역시 인정하고 있다. 이상에서 외국이 검찰 독립을 위한 갖가지 제도적 장치를 마련하고, 특히 국민의 사법참여를 인정한다는 점을 알 수 있다. 우리나라는 소추권이 모두 검찰에 집중되어 있어 검찰의 불기소처분이 내려지면 그것으로 '끝'이다. 국민의 사법적 참여를 보장하지 않는 현실을 생각해보면. 얼마전부터 벌어지는 '사법제자리 놓기' 와 같은 시민운동은 매우 고무적인 일이다.

김영삼씨가 특별검사제 도입을 주장

검찰의 독립성과 중립성은 어떻게 보장될 수 있을까? 우리나라는 검찰의 불기소 처분에 대해 고등검찰청에 항고. 대검찰청에 재항고. 헌법재판소에 헌법소원을 할 수 있다. 그러나 과연 객관성을 갖고 있는지에 대해서는 의문이 갈수밖에 없다 검찰의 불기소처분에 대한 타당성 여부를 가려달라는 재정신청제도가 있지만 공무원의 직권남용. 불법체포 구금. 폭행 및 가혹행위로 제한 하고 있다. 검찰권의 남용을 막고 증립성과 독립성을 갖게 하기 위해서는 첫째 재정신청제도의 확대.둘째 검찰 심의회의 도입. 세째재배심제도의 도입. 네째 특별검사제를 도입하는 방안들을 세울 수 있다. 이 모두를 실시할 수 있으며 순차적으로 단계적으로 실시할 수 있을 것이다. 여기선 특별검자제를 중심으로 얘기해보자.

특별검사제 도입의 필요성에 대한 이야기를 해온지는 꽤 됐다. '박종철군 고문치사 사건' 권인숙양 고문사건' ,'5공비리 특별조사' . '수서비리사건' '동화은행 비자금 사건' '율곡비리' 등 국민들의 의혹이 증폭되어 있는 권력형 사건에 대해 검찰수사는 늘 미진할수 밖에 없었고. 때문에 정치권과 재야법조계. 국민들은 특별검사제 도입을 요구했다. 특별검사제에 대한 법안을 성안하고 국회에 입법청원 한 적이 두번 있는데. 첫 번째는 1988년 제144회 국회 당시 야3당의 단일안으로 '특별검사의 임명과 직무 등에 관한 법률만 (조흥혈 의원 외 70인 발인)이 국회에 의원발의로 제출되어 심의된 것이다.당시 5공화국 비리에 대한 미진한 수사와 관련해 입법청원된 것이지만. 이 법안은 제안설명만 마친 채 창고에 보관돼 버렸다.

두번째의 입법청원은 1995년 7월 25일 참여민주사회 시민연대와 5.18 광주민중항쟁연합 공동으로 청원한 '특별검사의 임명 등에 관한 법를(안)'이다. 시민단체에서 입법청원한 법안이 이번 정기국회에서 어떻게 처리될지 귀추가 주목되는 사안이다

1988년 당시 통일민주당 총재였던 김영삼 대통령은 '5공비리' 문제와 '광주민주화운동' 진상조사와 해결의 방법으로 "특별검사제와 전두환씨. 최규하 전대통령을 청문회에 출석시켜 5공화국 비리의 실체적 진실에 접근하는 것이 5공비리 처리의 선결과제" 라고 하면서 특별검사제를 언급했다. 또 김대통령은 "특별검사제는 삼권분립에 위배가 된다고 말하지만 사실은 그런게 아니다.. 특별검사는 물론 국회가 추천하지만 대통령이 임명해서 조사활동을 벌이고 일단 조사결과만 국회에 넘겨주면 국회에서 질의를 벌이는 것이다. 특별검사는 정부의 어떤 기구라도 전부 다 지휘 , 수사할 수 있는 것이기 때문에 나는 이 수사권을 활을하는 것이 좋다고 본다"고 특별검사제의 필요성에 대해 강조한 바 있다.

미국과 일본의 특별검사제

특별검사계란 무엇인가? 특별검사치는 특정집단이나 정치권력으로부터 독립하여 중립성과 공정성 그리고 법의엄격함을 가지고 검찰권을 행사하는 제도다. 특별검사제에 있어서 중요한 것은 특별검사에게 어느 정도의 권한을 주고. 누가 임명하며, 법 적용의 대상. 특별검사의 자격을 어떻게 할 것인가 등의 문제다

특별검사적 대표적인 예를 들 수 있는 나라는 미국이다.. 미국이 특별걷사제를 실시하게된 계기는 닉슨 대통령 당시의 워터게이트 사건'이었다 특별검사제도의 도입과정은 순탄하지 않았다 의회는 수많은 입법청문회를 거치면서 때로는 행정부의 반발을 극복하면서 1978넌 제95차 의회에서 비로서 특별 검사법을 통과시키는데 성공했다. 미국은 궁극적으로 독립된 법원이 특별검사를 선임한다는 점과 일정한 경우에 의회가 법무장관에게 특별검사의 선임요청을 촉구할 수 있다는 점에서 특별검사의 독립성과 유용성을 보장하고 있다 특별검사제의 적용을 받는 대상은 대통령을 포함한 모든 전,현직 각료.선거와 관련된 모든 사람 이다 상당히 포괄적이다.

특별검사는 그의 검찰관할 업무에 속하는 모든 문제에 대한 조사. 소추기능을 행함에 있어서. 법무성. 법무장관 기타 법무성 관료의 권한을 행사함에 있어서 모두 전폭적인 권한과 독립적인 권위를 보유한다

특별검사는 법무성에 대하여 지원을 요구할 수 있고.법무성은 이와 관련한 기록과 서류 기타 자료의 이용을 포함해 특별검사의 직무수행에 필요한 자원과 인력을 제공해야 한다. 그리고 특별검사는 재배심부의 심리절차 지휘, 증언에 대한 면책 특권을 부여하거나 국가안보상의 이유로 증거를 은폐하려는 어떠한 시도에 관해 법원에 항의할 수 있고, 납세신고서의 원본이나 사본들 조사 획득. 사용할 수 있다

특별검사를 임명하는 곳은 연방항소법원의 특별부인데, 특별부는 법무장관의 요청에 의해 검사를 임명하고 그의 검찰관할권을 설정하게 되어있다 그리고 특렬검사는 신체적 무능력이나 정신적 결격. 또는 직무수행을 본질적으로 손상시키는 어떤 다른 사유가 존재하는 경우에 법무장관에 의해 해임될 수 있다.

이런 특별검사제가 적용된 주요사례 중 최근의 것은 미극 현대통령의 '화이트 워터' 사건이다. 클린턴이 아킨소 주지사였을 때 친구와 부동산개발회사를 세워서 부당한 이득을 취했다는 내용인데. 그 사건 발생시점이 1978년의 옛날 일임에도 불구하고. 특별검사를 임명하고 청문회가 열리는 등 클린턴이 곤욕을 치르고 있다.일본의 경우도 예외는 아니어서 다나까 전 수상을 뇌물죄로 사법처리 했고, 가네마루 신이라는 자민당 최대계파의 보스가 역시 사법처리를 당했다. 이 사건은 종전 약 50C여년동안 유지돼온 자민당 1당 체제를 무너뜨리는 배경이 되었다.

우리나라에서 특별검사제를 도입한다면

우리나라는 아직 특별검사제에 대해 정부나 여당측에서 아무런 입장도 보이지 않는다. 우리나라에서 특별검사제를 도입하기 위해서는 적용 대상과 검사의 권한 그리고 임명권을 누가 가질까 등의 문제를 해결해야 한다.

일단 그 구체적인 내용에 대해 참여민주사회시민연대와 5. 18 광주민중항쟁연합이 공동으로 입법청원한 '특별검사의 임명 등에 관한 법률(안)' 을 중심으로 살펴보자.

특별검사의 검찰권에 적용되는 대상에는 통상의 검찰이 제대로 수사하기 어려운 대통령을 포함한 고위 관리들을 모두 포함시켜야 한다. 특히 퇴직 후에도 가능하게 함으로써 권력의 담당자가 교체된 다음에라도 제대로 수사가 이뤄지게 해야 한다. 이때 검찰이 무혐의나 기소유예등의 불기소 처분을 할 가능성이 있으므로 이런 불기소 처분이 특별검사 활동에 장애가 되지 않아야 한다.

특별검사 임명 문제로 넘어가면. 국회의 자체적인 판단 외에도 법원에서 재판중 정치권력의 중대한 부정과 비리가 발견돼서 국민 5만명 이상이 연서로써 청해 온 때를 예시해야 한다. 국회의 국정조사권은 강제수사에 제약이 있어 조직적인 권력비리를 파헤치기가 어렵기 때문에 국회가 직접 특별검사를 임명할 수 있도록 하였고, 또한 사법부 역시 재판과정에서 관련 비리가 발견되더라도 소추권을 갖고 있지 않은 이상 따로이 재판할 수 가 없으므로 재판중인 사건과 형편을 고려하여 검찰이 추가 수사 및 기소를 해오지 않는 겼우 국회에 특별검사 임명을 청구하도록 하며 특히 일반국민 5만명 이상이 서명하여 특별검사 임명을 청구할 수 있도록 함으로써 일종의 시민소추가 가능한 길을 열어놔야 한다. 그러나 이러한 특별검사 임명 청구가 남용 경우를 대비하여 그 남용이 명백한 경우 이를 거부할 수 있는 사유도 예시해 놔야 한다.

특별검사 자격요건으로 일정한 경력을 가진 변호사 유자격자에 한정하여야 하고. 수사기술등도 고려하여야 한다 특별검사의 초당파성을 확보하기 위해 여야를 막론하고 국회의원 또는 정당원을 배제하여야 할 것이다. 특별검사 임명절차에 있어서 특기할 것은 국회에서 임명하되 반드시 대한변호사협회에서 추천한 .5인 가운데서 임명하도록 하는 것이다 왜냐하면 특별검사는 중립성이 생명이기 때문에 국가기관보다는 재야법조의 공식단체인 대한변호사협회에 추천권을 줌으로써 중립성을 확보하려는 것이다. 특히 종래 형사소송법상 재정신청제도에 따른 '공소유지변호사'의 임명과정에서도 대한변호사협회의 추천권을 인정하는 것이 정착되어 있다. 그리고 특별검사 임명을 가능하게 함으로써 5.18광주사건의 경우 이 법이 빨리 통과된다면 특별검사에 의한 기소가 가능하게 하도록 할 수 있다. 한편 해외도피중인 경우 그 시효 진행을 정지시키고 재직중인 기간 동안 대통령뿐만 아니라 본법의 적웅 대상 공무원등에게도 공소시효 진행 정지를 규정함으로써 실질적인 불처벌을막아야 하는 장치가 있어야 한다.

김도언 검찰총장은 지난 13일 기자간담회에서 검찰의 독립과 관련한 질문에 '검찰권 독립을 위한 제도적 장치는 마련되어 있다 문제는 실천의지에 달려있다'고 답하였다. 또 5.18 수사결론이 옳으냐 는 질문에 "최선의 선택을 했다'고 답하였다. 과연 무엇이 검찰의 독립성을 보장하고 있으며.학살자에 면죄부를 준 것이 최선을 다하였다는 것인지 되묻지 않을 수 없다. 잘못된 역사가 청산되지 못하고 반복되는 것 같아 안타깝다.